정권심판과 정치개혁의 역동적 융합으로 나아가야

<정치개혁과 선거법 개악저지를 위한 제 정당-시민사회 토론회> 발제문

 

 

정치개혁이냐, 개악이냐의 갈림길에서

- 정권심판과 정치개혁의 역동적 융합으로 나아가야 -

 

하승수(변호사)

 

 

1. 현행 선거제도와 2020-2023년의 경과

 

- 현행 선거제도는 준연동형 비례대표제이다. 2020년 총선을 앞두고 자유한국당을 제외한 나머지 정당들(민주당, 바른미래당, 민주평화당, 정의당)간의 치열한 협상의 결과 만들어진 선거제도이다. 당시에 자유한국당은 선거제도 개혁에 극렬 저항했다. 자신들의 기득권 유지에 골몰했기 때문이다. <표의 등가성>을 개선하고 거대양당의 정치 독과점 구조를 깨려는 선거제도 개혁에 반대하기 위해 심지어 국회를 점거하고 난동 수준의 폭력행사까지 했었다(패스트트랙 국회 난동사건).

 

또한 당시에 민주당 내부에도 선거제도 개혁에 소극적인 분위기가 상당히 존재했었다. 그래서 온전한 연동형 비례대표제가 아닌 준연동형 비례대표제가 도입될 수밖에 없었다.

 

- 준연동형 비례대표제는 단순하게 설명하면, 정당득표율에 따른 의석의 50% 정도를 보장하는 제도이다. 가령 300석의 국회의석이 있고 A정당이 10%의 정당득표를 하고도 1석의 지역구 의석도 내지 못한다면, 300석 × 10% × 0.5 = 15석을 보장하는 제도인 것이다(실제 계산은 각 정당의 득표율과 위성정당 창당 여부에 따라 더 복잡하며, 2020년 총선의 경우에는 거대양당의 위성정당 창당으로 인해 제도개혁의 효과가 없었음).

 

- 한편 2020년 총선의 경우에는 47석의 비례대표 의석 중에서 30석만 준연동형 계산방식을 적용한다는 상한(캡)이 있었으나, 부칙에 있던 그 조항은 2020년 총선에만 적용되는 것이었으므로, 현행 제도는 상한(캡)이 없는 준연동형 비례대표제이다. 따라서 법개정과 관련해서 거대양당간에 ‘노딜’이 된다면, 2024년 총선은 상한(캡)이 없는 준연동형 비례대표제로 치르게 된다.

 

- 준연동형 비례대표제는 2020년 총선에서 위성정당으로 인해 효과를 보지 못했으나, 과거의 병립형(지역구 당선자를 많이 배출한 거대양당에게 소수의 비례대표 의석마저 추가 배분하는 제도) 보다는 비례성(표의 등가성)을 향상시키고, 거대양당 구조를 완화시키며 다당제로의 전환을 촉진할 수 있는 제도이다.

병립형 제도가 소수정당이 정당득표율에 따라 가져가야 할 비례대표 의석(비유하자면 골목상권)마저도 거대정당이 뺏아가려는 ‘승자독식 플러스 알파’의 제도라면 준연동형은 비록 반쪽짜리이기는 하지만 정당득표율에 따른 의석배분을 실현하려는 제도인 것이다.

 

- 2020년 – 2023년 사이에 준연동형 비례대표제보다도 <표의 등가성>을 향상시킬 수 있는 여러 대안들이 제안되었다. 300석을 유지한 상태에서 전면 비례대표제(덴마크ㆍ스웨덴 방식)로 전환하든지, 의석을 늘려서라도 독일식 연동형 방식의 실효성을 높이든지 하는 방안이 제안되었다, 그러나 이런 방안은 제대로 논의되지 못했다.

 

- 결국 2023년 국회 전원위원회와 500인 공론조사까지 거쳤으나, 선거법 협상은 거대양당의 밀실 협상으로 넘어갔다. 그리고 국회 안팎에서는 거대양당이 ‘병립형’으로 회귀하는 것으로 야합하는 것 아니냐는 우려가 점점 더 커지고 있다. 개악을 하지 않는다면 현재의 준연동형 제도라도 유지가 되지만, 개악을 한다면 촛불 이전의 선거제도로 퇴행하는 것이기 때문이다.

 

- 퇴행 우려가 커지면서 이를 막기 위한 움직임도 커지고 있다. 지난 11월 6일에는 보수-진보 시민사회단체들(범시민사회단체연합, 시민사회단체연대회의, 주권자전국회의, 헌법개정국민주권회의)이 ‘밀실야합 선거제 퇴행’에 반대하는 기자회견을 열기도 했다. 이 기자회견에서 보수-진보 시민사회단체들은 지역구를 소선거구제를 유지한다면, 연동형 비례대표제를 채택해야 한다는 것을 분명하게 했다. 또한 소수정당들도 선거제도 개악에 반대하는 목소리를 내고 있다.

 

- 시민사회와 소수정당들 뿐만 아니라, 민주당 내에서도 병립형으로 회귀하는 것을 막으려는 목소리가 나오고 있다. 지난 9월 14일에는 민주당 국회의원 55명이 연동형 비례대표제를 지키고 위성정당을 방지해야 한다는 목소리를 냈다. 또한 11월 15일에는 민주당 국회의원 30명이 위성정당 방지법을 당론으로 추진할 것을 촉구하기도 했다.

 

- 그러나 민주당 지도부가 어떤 선택을 할 것인지에 대한 우려가 매우 커지고 있는 상황이다. 국민의 힘은 병립형으로 퇴행하려는 의사가 확고한 상황이다. 권역별 병립형도 받아들일 수 있다고 한다. 그러나 전국을 3개 권역으로 나누는 ‘권역별’은 권역별이라고 부르기에도 민망한 방안이다.

결국 지금 핵심은 현행 준연동형 제도라도 지키느냐 거대양당의 독과점 기득권을 강화시킬 과거의 병립형으로 퇴행하느냐의 문제이다.

 

 

 

2. 세 가지 질문

 

이 시점에서 세 개의 질문을 던져 본다. 첫 번째와 두 번째 질문은 민주당 지도부에게 던지는 질문이고, 세 번째는 민주당 지도부에게 던지는 질문이면서 이 자리에 참석하신 모든 분들에게 던지는 질문이기도 하다.

 

 

1> ‘국민과의 약속’과 ‘국힘과의 야합’ 중 무엇을 택할 것인가?

 

민주당 지도부는 국민과의 약속을 지킬 것인지, 아니면 국힘과 야합을 할 것인지의 기로에 서 있다.

 

지난 2022년 대선 직전 민주당은 의원총회에서 만장일치로, ‘승자독식 선거제도의 근본적 개혁을 통해 실질적 다당제를 구현하고 다양한 민심을 받들겠습니다. 국회의원 선거에서는 위성정당을 방지하는 연동형 비례대표제와 권역별 비례대표제 ------ 등 비례성을 대폭 강화해 세대, 성별, 계층, 지역 등 다양한 민심이 반영되는 선거제도를 만들겠습니다’라고 약속했었다. 그리고 민주당은 2022년 8월 28일 전국대의원대회에서 <국민통합 정치교체를 위한 결의안>을 93.72%의 찬성율로 통과시키기도 했다.

 

민주당이 이렇게 국민과 한 약속을 지키려면 비례성을 더욱 높이고 실질적 다당제를 구현할 수 있는 선거제도로 나아가야 한다. 그런데 앞으로 더 나아가지는 못 할지언정, 거대양당의 기득권을 강화할 병립형으로 퇴행한다는 것은 국민과의 약속을 정면으로 저버리는 것이다. 초지일관 ‘기득권 지키기’만을 주창해 온 국힘과 야합하는 것이다.

 

민주당 지도부는 선택을 해야 한다. 국민과의 약속을 지킬 것인가? 아니면 국힘과 야합해서 국민과의 약속을 정면으로 배반할 것인가?

 

 

2> 촛불의 성과를 지킬 것인가, 촛불 이전으로 퇴행할 것인가?

 

2018년-2019년의 선거제도 개혁 논의는 그냥 일어난 것이 아니다. 촛불의 결과로 이뤄진 것이다. 2016년 가을부터 일어난 촛불의 결과로 박근혜 전 대통령이 탄핵되고 2017년 5월 문재인 정부가 출범했다.

 

그러나 촛불은 단지 정권교체만을 원했던 것이 아니었다. 세월호 참사와 촛불 당시에 나왔던 ‘국가는 어디에 있었나’, ‘이게 나라냐’라는 말속에는 기존의 정치와 국가시스템에 대한 근본적인 개혁의 요구가 담겨 있었던 것이다. 그 추운 겨울날 촛불을 들고 나왔던 시민들의 마음속에는, 국민들의 삶을 개선하고 수많은 산적한 과제들을 해결할 수 있는 새로운 정치, 새로운 국가에 대한 열망이 담겨 있었던 것이었다.

 

그렇기에 촛불 이후의 과제로 선거제도 개혁과 헌법개정과 같은 과제가 논의되었고, 선거제도 개혁이 헌법개정의 전제조건 내지 동행조건이라는 인식하에 선거제도 개혁이 추진되었던 것이다. 그래서 문재인 대통령이 2018년 3월에 발의했던 헌법개정(안)에서도 “국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분되어야 한다”는 ‘비례성의 원칙’을 헌법에 명시하는 방안을 추진했던 것이다.

 

그리고 자유한국당의 반대로 헌법개정이 좌절된 상황에서, 2019년 자유한국당의 극렬한 반대에도 불구하고 박근혜 전 대통령의 탄핵에 동참했던 4당이 협상을 통해 준연동형이라는 불완전한 형태로나마 선거제도를 바꿀 수 있었던 것이다.

 

그런데 선거제도를 촛불 이전의 병립형으로 되돌린다는 것은 단지 선거제도만 퇴행시키는 것이 아니라, 새로운 정치와 새로운 국가에 대한 국민의 열망을 저버리고 촛불의 성과를 무로 돌리는 것이다.

 

3> 기득권 지키기에 골몰할 것인가? 정권심판과 정치개혁의 역동적 융합을 일으킬 것인가?

 

2024년 총선은 윤석열 정권에 대한 심판이라는 구도를 부정할 수는 없는 선거이다. 윤석열 정권을 무엇이라고 정의하든, 국민들의 삶에 도움이 안 되는 무능함과 무책임, 그리고 민주주의와 언론의 자유를 위협하는 독재적인 행태를 좌시할 수 없는 상황이다. 그래서 윤석열 정권에 대한 심판과 견제를 위해 민주당이 단독과반수를 얻어야 한다는 주장도 나오고 있다. 그것이 병립형 퇴행 주장의 근거이기도 하다.

 

그러나 국민의 입장에서 보면, 최근 논의되는 이준석 신당을 지지하는 것도 윤석열 정권 심판을 위한 하나의 선택일 수도 있다. 이준석-유승민은 비록 여당 소속이지만, 윤석열 정권의 실정을 나름대로 비판해 왔기 때문이다. 물론 이준석-유승민 신당이 등장할지, 얼마나 지지를 얻을지는 미지수이다. 또한 과거 자민련, 친박연대 등의 사례를 보면, 결국 이들이 신당을 창당한다고 한들 거대 보수정당으로 다시 흡수될 가능성이 높다(비례성이 높은 선거제도 등 정치제도 개혁이 이뤄지지 않는다는 것을 전제해서 얘기하는 것이다).

지적하고 싶은 것은 국민의 눈높이에서 바라본다면, 정권심판을 위한 선택이 반드시 민주당일 필요는 없다는 것이다. 더구나 민주당이 국민과의 약속을 저버리고 국힘과 야합한다면 더더욱 그럴 것이다.

 

그래서 지금 필요한 것은 한국 정치의 미래를 위한 정치개혁의 큰 그림과 내년 총선에서 필요한 정권심판의 과제를 연결시키고 융합시키는 것이다. 이것은 민주당에게도 필요하고, 다른 진보적인 소수정당들에게도 필요한 것이다.

 

중요한 것은 국민들에게 단지 정권심판만이 아니라 정치변화에 대한 기대를 주는 것이다. 그렇다면 국민들이 원하는 정치변화의 큰 그림은 무엇인가?

국민들이 원하는 정치변화의 큰 그림은 1> 실질적 다당제가 실현되어서 정치가 문제해결능력을 갖춘 정치로 유능해지는 것, 2> 그리고 현행 헌법이 낳고 있는 권력의 독선과 전횡을 견제하고 국민들의 참여를 보장하며 국민들의 삶에 도움이 되는 새로운 헌법이 만들어지는 것이다.

 

국민들을 상대로 조사해 보면 국민들은 다양한 정당이 정책으로 경쟁하는 정치구조를 원한다. 거대양당이 상대방의 실패에 의존하는 양당구도를 지긋지긋해 하는 것이다. 거대양당이 제대로 된 정책능력과 문제해결능력을 갖춘 정당으로 다시 태어나려고 해도, 정치의 세계에서 제대로 된 경쟁구조가 만들어지는 수밖에 없다. 다당제 구조로의 전환이 중요한 이유는, 다양한 정치세력이 진입한다는 것 뿐만 아니라, 거대양당의 개혁을 촉진한다는 의미도 갖는 것이다. 다당제가 되면 거대양당도 더 이상 상대방의 실패에 의존하는 정치를 하기 어렵다. 복수의 경쟁대상과 경쟁을 해야 하기 때문이다. 그래서 정치의 영역에서 정책경쟁이 치열해지고, 그것을 통해 정치 전체가 문제해결능력을 높이게 되는 것이다. 국민들은 직관적으로 그런 다당제 구조를 원하고 있다.

 

또한 국민들은 현행 헌법의 문제점을 개선하고 민주주의를 진전시키며 국민의 삶을 개선하는데 도움이 될 수 있는 새로운 헌법을 원한다. 1987년 이후 헌법을 단 한 줄도 고치지 못하고 있는 것은 대한민국의 국가시스템을 낙후되고 무능하고 무책임한 것으로 만들고 있다. 국민들의 기본권을 보장하고 민주주의를 강화시키는 것을 가로막고 있다. 오히려 민주주의의 퇴행을 불러올 위험도 있다. 당장 지난 대통령선거 때 다수의 국민들이 거부한 후보를 대통령으로 만들지 않았는가(윤석열 대통령의 득표율이 48.56%였다는 것을 기억하자)?

 

그렇다면 지금 민주당이 해야 할 일은 기득권을 지키기 위해 과거로 퇴행하는 것이 아니라, 한국정치가 나아가야 할 미래지향적인 비전을 제시하고 그것을 위한 1차적인 과제로 정치제도를 전면 개혁하겠다는 의지를 표명하는 것이다. 그래야만 정치개혁에 대한 고민은 전혀 없이 독선과 전횡, 민생외면, 시대적 과제에 대한 외면으로 일관하는 윤석열 정권과도 선을 명확하게 그을 수 있다.

 

그리고 헌법개정과 이를 통한 대통령 결선투표제 도입, 국민참여 직접민주주의제도 도입, 감사원 국회 이관, 국민의 기본권 강화 등을 이뤄내려면 ‘연합정치’가 필수적이다. 헌법개정이 연합정치 없이 가능하리라고 믿는 사람은 없을 것이다. 국회의원 3분의2 이상의 찬성이 있어야 국민투표까지 갈 수 있는 것이 헌법개정이기 때문이다.

 

연합 정치는 선거 때에만 필요한 것이 아니다. 새로운 헌법, 새로운 국가시스템을 만들려면 연합정치가 필요하다. 박근혜 전 대통령의 탄핵도, 지금의 준연동형 비례대표제도 여러 정당들간의 ‘일종의 연합정치’를 통해서 가능했던 것이다.

 

지금 대한민국에는 제도개혁을 위한 연합정치가 필요하다. 당면한 선거와 관련된 연합정치는 필자가 얘기할 영역이 아니므로, 제도개혁을 위한 연합정치에 대해서만 조금 더 부연설명을 하겠다.

 

이번에 병립형으로의 선거제도 퇴행을 막는 것이 보다 적극적인 의미를 가지고 국민들의 정치변화에 대한 기대와 맞물릴 수 있도록 하는 것이 필요하다. 그래야 단순한 ‘현행 유지’가 아니라 ‘미래를 위한 변화’임을 보여줄 수 있을 것이다. 따라서 민주당과 진보적인 소수정당들이 준연동형 유지와 함께, ‘정치제도 개혁’에 뜻을 모으면 좋겠다.

 

이 점은 민주당 지도부만 고민할 문제가 아니다. 진보, 개혁을 표방하는 모든 정치세력들이 지금 시점에 고민해야 하는 것이다. 가능하다면 과거로 퇴행하지 않는 것과 함께, 2024년 총선 이후에 구성될 22대 국회에서 실현할 정치개혁의 밑그림을 선제적으로 논의하고 가능하다면 합의해내는 것이 필요하다.

 

그리고 그 신뢰를 바탕으로 현행 준연동형 비례대표제를 유지하고 위성정당 방지조항 신설을 추진한 후에, 22대 국회 구성과 함께 제도개혁에 시동을 거는 것이다.

 

물론 22대 국회에서 추진될 정치제도 개혁의 과정에 국민들의 참여를 보장하겠다는 약속을 해야 한다. 선거제도 개혁 관련해서도 국민적인 의견수렴을 위해 ‘가칭)범국민정치개혁기구’를 구성하고, 헌법개정과 관련해서도 국민적인 의견수렴을 하는 ‘가칭)헌법개정시민회의’를 구성하기로 합의하는 것이다. 선거제도 개혁과 관련해서는 2026년 지방선거부터 새로운 선거제도가 적용될 수 있도록 해서 특정지역의 일당지배구조를 깨고, 지방자치도 개혁하는 것을 추진할 수 있을 것이다. 헌법개정을 통해서는 2027년 대통령선거부터 결선투표제를 도입하는 것을 추진할 수 있을 것이다.

 

보다 민주적인 제도가 정착되어야 그 속에서 다양한 지향과 정책을 가진 정치세력들이 경쟁하면서 시대적 과제와 국민 삶의 문제를 해결할 수 있는 환경이 만들어지는 것이다. 따라서 한국 정치가 변화하기 위해서 가장 우선되어야 하는 것은 정치 제도개혁일 수밖에 없다. 다수 국민들도 더 이상 ‘영웅’이 나타나서 이 국가를 변화시킬 수 있을 것이라고 믿지는 않을 것이다.

지금 필요한 것은 ‘한 사람의 영웅’이 아니라, ‘정당과 정치인 모두가 유능해지고 부패없이 깨끗해지려고 노력할 수밖에 없는 시스템’을 만들어 나가는 것이다. 그것이 정치개혁의 진정한 비전이다. 그리고 이것이, 국가운영에 대한 비전없이 총체적인 실정과 난맥상, 독재적인 행태를 보이고 있는 윤석열 정권과 차별화될 수 있는 지점이다.

 

2024년 총선이 정권심판과 정치개혁의 역동적 융합이 일어나는 선거가 되길 기원한다.

 

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